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新时代党内法规以体系化促制度效能
2021-11-17 来源:《中国社会科学报》2021年11月17日总第2289期 作者:朱晨旭
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  自中国共产党诞生以来,党内法规始终与党的建设和事业相伴相随,为实现党各个历史时期的奋斗目标提供了坚实的制度保障。在此历史进程中,党内法规建设随着党的理论创新和实践经验的丰富,从无到有、由点及面,并在新时代以来适时作出体系化部署下,逐步形成了比较完善的党内法规体系。

  新时代以来党内法规更加注重体系化

  党的十八大以来,党中央作出一系列决策部署,推进党内法规体系的加快形成。首先,集中清理不协调、不一致的党内法规。2012—2014年、2018—2019年,党中央分两次对新中国成立以来所出现已滞后实践需要、同法律不一致以及党内法规之间不协调等问题的法规进行集中清理,理清了党在思想建设、组织建设等多方面的党内法规成果,发现了党内法规体系的缺口和不足,盘清了家底,促进了党内法规体系的科学化、规范化。

  其次,科学编制党内法规体系的发展规划。在具体的党内法规建章立制实践中,党中央坚持系统思维,对党内法规体系进行统筹规划,提升了党内法规体系的整体性、系统性,解决了内在融贯性问题。2013年11月,中共中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《第一个五年规划》),2018年2月,中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称《第二个五年规划》)。两个五年规划的颁布和实施,确立了党内法规体系建设的时间表和规划图,标志着党内法规体系的规划工作进入常态化。

  再次,新时代党内法规建设密集化。党内法规体系的基础主干法规逐步充实,完成1部准则,43个条例的制定和修改。从中国共产党建党至今,总共制定了82个条例,近一半的条例在新时代被制定和修改,成为党内法规条例建设的最密集期。

  最后,确立了以“1+4”为基本框架的党内法规体系。《第一个五年规划》提出到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,指出了党内法规体系的构建要求,但未明确指出党内法规体系基本框架的构成。2016年12月,党中央召开第一次全国党内法规工作会议,并形成《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,明确指出了要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。《第二个五年规划》贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中对党内法规体系的要求,首次对“1+4”基本框架的党内法规体系进行规划,为加快形成比较完善的党内法规体系作出了宏观规划。

  “1+4”党内法规体系的基本内涵

  习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中明确指出,我党已经形成比较完善的党内法规体系。从内容和形式统一的角度看,党内法规体系是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等党中央党内法规为主干,以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分,由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。

  从内容上看,以“1+4”为基本框架的党内法规体系,即在党章之下,分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四个板块。党章是党的根本大法,代表党的最高意志,是全党必须遵守的总规矩。在党内法规体系中,党章具有最高的位阶和权威,是所有党内法规制定的源头。党的组织法规,是规范党的各级各类组织产生、组成、职责等的党内法规。该类党内法规主要包含四个方面:一是党内选举方面。为了加强党的各级各类组织建设,发扬党内民主,发布有《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制》等。二是党的组织体系方面。为了规范党的组织体系中各级组织的产生、职责、运行等,发布有《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党组工作条例》等。三是党的组织工作方面。发布有《中国共产党组织工作条例》,规范党的组织体系建设、领导班子和干部队伍建设、人才队伍建设、党员队伍建设。四是党的象征标志方面的法规。规范党徽党旗的制作和使用。

  党的领导法规,是为了规范和加强党对各方面工作的领导,保障党充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,发布有党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防和军队建设方面的法规。党的自身建设法规,规范和加强了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,是永葆党的先进性和纯洁性,提高党的凝聚力和战斗力的制度保障,发布有《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党校(行政学院)工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》等。党的监督保障法规,规范党组织工作、党员行为的监督、奖惩、保障,确保党和人民赋予权力的正确行使。发布有《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》《中国共产党党员权利保障条例》等。

  鲜明的位阶层级特色

  从形式上看,党章、准则、条例等七类法规构成了层级体系。党内法规具有独特的外在形式,分为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七类,反映了党内法规的基本内容、适用范围、效力等级。党内法规体系由四个层级构成,按照效力等级从上到下分别是,第一层级是党章,是党内法规的根本性法规,具有最高的效力等级。第二层级是准则,对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。其效力仅次于党章,属于基础主干法规,如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。第三层级是条例,对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。条例是党内法规体系的基础主干法规,是四大板块中各领域的综合性规定。第四层级是规定、办法、规则、细则,对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。这四类法规在党内法规体系中占比较大,属于党内法规体系的配套法规。如《党政机关办公用房管理办法》《中国共产党发展党员工作细则》等。

  党内法规体系化助推国家治理体系化

  一方面,党内法规体系建设有助于引领国家治理体系的发展。要实现党领导下管理国家制度体系的发展,必须要有能经受实践检验证明,适应经济发展和全面深化改革要求的好制度。根据实践需要,在构建调整范围较大或规范公权力的制度中,有时因时机不成熟或落实阻力较大,此时党内法规可以成为“先行先试”的试验田,特别是党的领导法规的制定和实施,能直接影响国家事务的运行,进而影响各项制度的推进。同时,通过发挥党员的模范带头作用能够加快推进制度的落实。在此过程中,待党内法规成熟,可以通过法定程序将其上升为国家意志。党内法规体系建设能为国家治理体系的发展提供前进的指引,确保国家治理体系以正确的方向发展。

  另一方面,党内法规体系建设有助于发挥国家治理体系显著优势。国家治理体系具有较多的显著优势,如集中力量办大事的显著优势、不断解放和发展社会生产力的显著优势、走共同富裕道路的显著优势等。这些显著优势要得到更好的发挥,除了依靠人民群众团结一致不懈奋斗,还需要中国共产党作为执政党领导好、运用好国家治理体系实现治理现代化。不断加强党内法规体系建设,能持续增强党的创造力、凝聚力和战斗力,保持党的先进性和纯洁性,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,使党以现代化的治理能力最大程度地发挥出国家治理体系的显著优势。

  (作者单位:中国社会科学院大学中华人民共和国国史系)

责任编辑:陈静